¿Basta un censo abreviado?

Andrés Estefane
Escuela de Gobierno
El Dínamo

Coincidiendo con las declaraciones emitidas durante la campaña presidencial, el gobierno de Michelle Bachelet ha ratificado la decisión de realizar un censo de población abreviado el año 2016. Esta medida, en lo fundamental, busca corregir los errores detectados durante la aplicación y procesamiento de datos durante el XVIII Censo de Población y VII de Vivienda de 2012, pero también apunta a “fortalecer las estadísticas nacionales” y “recobrar la confianza” en ellas, según declaró el ministro de Economía, Luis Felipe Céspedes, tras su reunión de marzo último con Ximena Clark, directora del Instituto Nacional de Estadísticas (INE).
 
Si bien la rectificación de la información estadística de que hoy disponemos resulta clave para ajustar el sentido y garantizar la eficacia de las políticas públicas, los objetivos de fortalecer la calidad y recobrar la confianza en las estadísticas nacionales difícilmente serán alcanzados con la mera organización de un censo abreviado. No, al menos, si se pretende que ese logro trascienda al evento y diluya de manera efectiva la incertidumbre institucional instalada durante la administración de Sebastián Piñera. Precisamente porque sabemos lo relevante que ha sido la estadística ayudando a visibilizar los problemas estructurales de nuestras sociedades y porque conocemos la fuerza de los argumentos numéricos en la modelación de la percepción pública de dichas problemáticas, la presente crisis de credibilidad debería ser aprovechada para impulsar reformas conceptuales e institucionales que permitan reducir al máximo la vulnerabilidad de los procesos de producción de estadísticas nacionales.   
 
En lo conceptual, uno de los primeros aspectos a considerar dice relación con el pésimo estado de nuestra pedagogía estadística. A lo largo de toda su historia, que ya supera los 170 años, el INE se ha concentrado en refinar sus capacidades de acopio y procesamiento de información bajo supuestos que no han sufrido mutaciones: la institución pregunta y el ciudadano, pasivo, responde; la institución moderniza sus métodos y el ciudadano, subordinado, se adapta a esos cambios. Si bien hoy contamos con una mejor cartografía, con un aparato administrativo extendido e integrado y con tecnología de punta para el procesamiento de los padrones, los obstáculos que hoy enfrenta la aplicación de un censo de población siguen siendo los mismos que se pueden detectar al estudiar cualquier empadronamientos del pasado, como los de 1854, 1907 o 1952: la desconfianza de la ciudadanía frente al procedimiento, el desconocimiento de la utilidad que puede tener un censo de población y vivienda y serias inconsistencias en el proceso de acopio de información debidas a la escasa familiaridad de los empadronadores en terreno con los principios que sostienen la práctica.
 
¿Será que nuestros problemas residen en la forma en que se sigue definiendo la relación entre Estado y población en estas materias? Si los censos de población son un instrumento clave para la elaboración de políticas públicas, y si éstas tienen por objeto el bienestar de la ciudadanía, ¿es pertinente reproducir una estructura informacional donde el papel de la población se reduce nada más que a contestar un cuestionario cada diez años? Si la calidad de la información que la ciudadanía provee es lo que asegura la solidez de nuestro sistema estadístico, ¿no habrá llegado la hora de que el mejoramiento del sistema, o la restitución de la confianza defraudada, concilie el refinamiento de los trabajos de recopilación, desde arriba, con una intervención pedagógica, en la base, que habilite a la población para participar en nuevos términos de un proceso de acumulación de capital informacional que funciona y persiste solo porque ella lo hace posible?
 
En lo referido a cambios institucionales, quizás sea el momento de discutir seriamente un proyecto antiguo que volvió al debate público a propósito de los desatinos estadísticos de la administración anterior: la autonomía el INE. Sobre este punto, a diferencia de lo que se ha planteado desde el año 2012, la actual crisis del sistema estadístico está lejos de ser un episodio inédito. Incluso es probable que no se trate del trance más crítico que ha experimentado la institucionalidad respectiva. Casi todos los censos de la segunda mitad del siglo XIX sufrieron serios cuestionamientos por parte de las burocracias departamentales debido a que las imprecisiones en los cálculos demográficos ponían en riesgo su representación parlamentaria. Como la no enumeración de una decena de ciudadanos podía privar a una unidad territorial de un escaño, fue común que los departamentos organizaran comisiones especiales –muchas de ellas totalmente autónomas– para repetir los empadronamientos con el ánimo de deslegitimar los cálculos oficiales, mientras los directores de la entonces Oficina de Estadística salían a defender sus cifras en la prensa y el Congreso.
 
Lo mismo ocurrió durante todo el siglo XX, donde no escasearon las denuncias de manipulación de cifras contra los gobiernos de turno. Sucedió en 1917 con las estadísticas agrícolas en medio de la discusión de un proyecto de ley que buscaba limitar la exportación de granos; sucedió en 1956, cuando la Dirección General de Estadísticas fue acusada de ser un organismo “anacrónico, mistificador e inútil” por la añejez de los criterios utilizados para calcular el costo de la vida. Pero ninguno de estos hechos es comparable a la crisis de 1944, cuando los jefes y empleados de la institución presentaron una denuncia formal ante el Ministerio de Economía y Comercio por la desorganización y falta de celo profesional del entonces director del organismo. Durante ese año se designaron dos comisiones reorganizadoras y los directores se sucedían sin norte aparente. Fue en ese contexto que el senador socialista Hugo Grove propuso que la Dirección General de Estadística pasara a depender de la Contraloría General de la República, tal como había sucedido entre 1927 y 1931 a instancias de la misión Kemmerer. Hubo consenso respecto a la iniciativa, pero quedó sin discusión, reapareciendo décadas más tarde a propósito de nuevos cuestionamientos.

David Bravo, director durante 17 años del Centro de Microdatos de la Universidad de Chile, expresó recientemente sus reservas respecto a la centralidad del debate por la autonomía; sostuvo que por ahora lo urgente era fortalecer al INE recomponiendo sus equipos, clarificando sus criterios censales y reforzando su presupuesto. Aun cuando su propuesta es certera e incuestionable, ello en ningún caso debería neutralizar la posibilidad de plantear la autonomía como la etapa siguiente, sobre todo considerando que contamos con la experiencia relativamente auspiciosa de una institución que también produce conocimiento estadístico relevante, como el Banco Central. Junto a ello, el contexto académico local y el desarrollo de la institucionalidad estadística internacional ofrecen mayores garantías de autonomía, control y profesionalismo que las existentes en los tiempos de Grove.
 
Visto así el asunto, parece necesario que los intentos de restitución de la confianza en nuestras estadísticas se traduzcan en reformas conceptuales e institucionales que vayan más allá de la organización, por cierto necesaria, de un censo abreviado. 
Andrés Estefane
Escuela de Gobierno
Publicado el Martes, 29 Abril 2014