Presupuesto y elefantes blancos

Claudio Agostini

Escuela de Gobierno

El Mercurio

Por extraño que parezca, en la discusión del proyecto de Ley de Presupuestos del sector público para 2016 no se ha hablado de la eficiencia de la inversión pública ni de sus metodologías de evaluación. Esta omisión no es novedad y responde, en parte, a que Chile cuenta con un asentado y reconocido Sistema Nacional de Inversiones, que intenta priorizar las iniciativas y evitar la construcción de elefantes blancos. Sin embargo, hay varios aspectos del actual esquema que se beneficiarían de una mirada actualizada.

La inversión pública es un elemento clave dentro del abanico de alternativas con que cuenta el Estado para la provisión de bienes públicos y la prestación de determinados servicios, en especial los que son complementarios a la inversión privada. Como las posibilidades de inversión están inevitablemente acotadas por restricciones presupuestarias, es fundamental contar con mecanismos que permitan evaluar y priorizar proyectos buscando maximizar la rentabilidad social de la inversión.

A diferencia de la evaluación privada de proyectos, en la evaluación social se intenta incluir también las externalidades y efectos indirectos, además de corregir los precios de los insumos empleados a fin de reflejar su verdadero costo de oportunidad. Si bien la institucionalidad chilena y sus procedimientos en esta materia son internacionalmente reconocidos, también es cierto que, con los años, nuestras metodologías se han ido quedando atrás en varios aspectos del análisis.

Realizar una exhaustiva evaluación social de costo-beneficio es una tarea compleja. Hacerlo requiere que todos los impactos se expresen en términos monetarios, lo que es difícil cuando no existen mercados que permitan cuantificar y valorar fácilmente algunos aspectos. Este es el caso de las externalidades, de los impactos económicos regionales, los efectos de red y las ganancias en productividad derivada de economías de aglomeración, entre otros. Ahora bien, el que no sea fácil estimar estos efectos no significa que no existan. De hecho, la evidencia revisada en un trabajo que recientemente publicamos en el Centro de Estudios Públicos muestra que la magnitud de algunas externalidades que tradicionalmente se omitían en el análisis estándar de costo-beneficio puede ser significativa, por lo que no considerarlas afectaría la estimación de la rentabilidad social y el ranking entre proyectos.

Adicionalmente, muchos países han incorporado distintos tipos de análisis que son complementarios al de costo-beneficio. En particular, crecientemente se utiliza el análisis multicriterio, que incluye impactos ambientales, socioeconómicos e impactos económicos regionales. Este es el caso en Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Irlanda, Italia, Holanda, España, Portugal, Suecia e Inglaterra. Prácticas de este tipo no buscan reemplazar el análisis costo-beneficio ni tienen por objetivo estimar monetariamente el valor de algunos beneficios o externalidades positivas de un proyecto, sino que, con posterioridad al análisis costo-beneficio que realiza dicha estimación, permiten incorporar explícitamente otros criterios de evaluación y priorización.

En los últimos años, el Ministerio de Desarrollo Social ha hecho esfuerzos por mejorar la estimación de beneficios y costos en el marco de la evaluación tradicional: estimaciones de tránsito generado, mejor cálculo de precios sociales y reducción de accidentabilidad, entre otros. Sin embargo, estos avances son aún insuficientes. Esta insuficiencia no solo se manifiesta en comparación con lo que ya se hace en otros países, sino también en la creciente presión por utilizar mecanismos alternativos que en la práctica evaden la evaluación estricta de beneficios y generan un espacio no menor de discrecionalidad (metodología de costo-eficiencia y prerrogativa de prioridad presidencial).

Al final del día lo relevante es contar con herramientas objetivas que permitan rankear múltiples proyectos en un marco de recursos restringidos. El mayor riesgo yace en que, de no abordarse las deficiencias del actual sistema y de acumularse proyectos débilmente formulados, se alimente gradualmente la percepción del sistema de evaluación como una herramienta obsoleta e inútil y que de a poco sea ignorado en los hechos. Al no lograr incorporar todos los beneficios y costos pertinentes, y no considerar otros elementos complementarios, el sistema puede terminar por acelerar su propia obsolescencia por la vía de su menor utilización en la práctica.

*Columna escrita con Slaven Razmilic Investigador CEP

Claudio Agostini
Escuela de Gobierno
Publicado el Miércoles, 18 Noviembre 2015