¿Por qué se justifica la solidaridad en la Reforma de Pensiones?

Julio Guzmán

El proyecto de ley sobre la reforma previsional debiese ingresar al Congreso durante el mes de julio. Este proyecto pretende aumentar las cotización de un 10% a un 15%, de manera gradual en seis años. De este 5% adicional de cotización, un 3% sería para aumentar el ahorro individual obligatorio y un 2% se destinaría a financiar solidaridad intergeneracional (para los actuales jubilados) e intrageneracional (para los jubilados futuros).

En las líneas siguientes se plantean los argumentos que justifican incorporar mayor solidaridad en el sistema. Estos argumentos se sostienen más allá de la forma como se financie esta solidaridad, ya sea a través del 2% de cotización adicional, u otro esquema de financiamiento alternativo, como por ejemplo, recursos generales del presupuesto fiscal. Ambas alternativas de financiamiento tienen pros y contras, siendo más conveniente el uso de recursos generales fiscales para el caso chileno, dado el nivel de informalidad de nuestro mercado laboral. Sin embargo, ese aspecto lo dejaremos para otra ocasión.

¿Por qué se justifica la solidaridad intergeneracional para los actuales jubilados?

El Sistema de Pensiones chileno, basado fuertemente en el pilar contributivo de capitalización individual, fue diseñado en 1981 sin considerar mecanismos de indexación automáticos que permitieran cambios graduales en la tasa de cotización y/o en la edad de jubilación, de acuerdo a la evolución esperada del mercado laboral,  de la esperanza de vida y de las rentabilidades del mercado financiero. La duración de los empleos era significativamente mayor que en la actualidad, existiendo menor rotación laboral y primando el concepto del “empleo para toda la vida”. La esperanza de vida a los 60 años era significativamente menor que en la actualidad (17 versus 23 años en el caso de los hombres, y 20 versus 27 años en el caso de las mujeres). Las rentabilidades del sistema financiero han caído de manera importante desde las últimas décadas a la actualidad.

Así, el Sistema de Pensiones fue diseñado bajo supuestos estáticos y poco realistas sobre la densidad de cotizaciones de los afiliados (proporción de cotizaciones realizadas durante la vida laboral), sobre la rentabilidad de largo plazo del capital acumulado y sobre cuántos años vivirían los jubilados en el futuro.

Más dramático aún, la Reforma de 1981 no consideró la creación de un sistema de estadísticas centralizado que permitiera monitorear las variables clave del Sistema de Pensiones, en particular, las historias laborales, previsionales y densidad de cotizaciones de los afiliados. Esto contribuyó a mantener el statu quo del sistema, sin poder retroalimentarlo, ni hacer evidente y urgente la necesidad de reformas.

En consecuencia, las bajas pensiones autofinanciadas que los jubilados de las AFP obtienen actualmente son una “crónica de una muerte anunciada”. Era previsible que un sistema de pensiones que se basa principalmente en el ahorro individual, como el caso de Chile, fuera a entregar bajas pensiones si es que no se realizaban ajustes paulatinos a los parámetros ya mencionados. La Reforma de 2008 tuvo como objetivo aumentar las tasas de reemplazo, al generar el pilar solidario del sistema. Sin embargo, no abordó el tema de las bajas pensiones autofinanciadas, ya que no cambió los parámetros claves del pilar contributivo, tales como la edad de jubilación y la tasa de cotización. Estos parámetros afectan en mayor medida al conjunto de afiliados que no son parte del pilar solidario.

Lo anterior nos lleva a la situación actual, en donde se conjugan las bajas pensiones pagadas a un gran número de nuevos jubilados, especialmente mujeres, y el descontento social asociado. Esto implica que aunque se hagan ajustes importantes a la tasa de cotización y/o a la edad de jubilación, ya estamos tarde para aumentar las pensiones autofinanciadas de los que ya han jubilado.

De ahí la necesidad que cualquier reforma a las pensiones, como la que propone el Gobierno, deba incluir un componente redistributivo desde la generación “joven” hacia la generación de los jubilados actuales. Esta redistribución debiese ser transitoria y decreciente en el tiempo, ya que los efectos de los errores iniciales de diseño del sistema van disminuyendo con las nuevas generaciones de jubilados.

¿Por qué se justifica la solidaridad intrageneracional para los futuros jubilados?

Un sistema de pensiones como el chileno, de contribución definida y basado en el ahorro individual, tiende a reproducir las desigualdades salariales de los cotizantes en las pensiones entregadas a los jubilados. A esto se suman los riesgos que provienen de la inestabilidad laboral, de las lagunas previsionales, el riesgo de longevidad excesiva y los riesgos asociados a los retornos al capital contribuido.

Para abordar en parte este problema, la Reforma de 2008 creó el pilar solidario del Sistema de Pensiones, el cual entrega una Pensión Básica Solidaria (PBS) cercana a los $100,000 mensuales a las personas que no tienen derecho a pensión por no haber cotizado durante su vida laboral. Incluye además un Aporte Previsional Solidario (APS), el cual subsidia (focalizadamente) las pensiones autofinanciadas que son menores a $300,000 mensuales aproximadamente. Las personas mayores de 65 años y que pertenecen al 60% más vulnerable del país tienen derecho a los beneficios mencionados.

Este pilar solidario ha permitido orientar el sistema hacia uno de carácter mixto, que incluye un componente redistributivo en su interior. Sin embargo, sólo cubre al 60% más vulnerable de la población, lo cual es insuficiente dado las bajas tasas de reemplazo proyectadas para los jubilados futuros que pertenecen a todos los quintiles de ingreso y en especial de las mujeres.

En consecuencia, para hacer viable el sistema en el largo plazo es necesario incorporar mayor solidaridad entre pensionados de una misma generación y de distinto sexo, de modo que la alta desigualdad en el mercado del trabajo no se traduzca en una alta desigualdad en las pensiones.

Debemos tomar conciencia del sentido de urgencia de una reforma de este tipo. Como país, hicimos vista gorda a este tema durante mucho tiempo. Llegó la hora de avanzar en cambios profundos pero consensuados, incorporando principios de solidaridad, pero con responsabilidad fiscal. Es la mejor manera de no fallarles de nuevo a nuestros viejos.

Julio Guzmán
Escuela de Gobierno
Publicado el Lunes, 10 Julio 2017 en El Mostrador